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关于搁置《珠海经济特区物业管理条例(征求意见稿)》的建议

 发布日期:2016年05月21日 点击次数:


 

关于搁置《珠海经济特区物业管理条例

(征求意见稿)》的建议

                     

北京师范大学珠海分校  于风政

市法制局:

《珠海经济特区物业管理条例(征求意见稿)》公布以后,我组织澳门永利总站注册送38、珠海市立法咨询服务基地的有关同志进行了认真的讨论。我们认为,这个《征求意见稿》存在着一系列严重的、明显的常识性错误;这些错误表明,起草者未能重视、未能领会并在立法中认真贯彻党的十八届四中全会精神,欠缺基本的政治与法律修养,并表现出对上位法的很不尊重,已经引起社会的普遍不安,建议搁置这个《征求意见稿》;物业管理法规的修订,应以现行的《珠海市物业管理条例》为基础。 现将我们的基本观点报告如下。

一、珠海的业主组织建设严重落后,需要从政府工作与地方立法的层面上加以改进,但是,物业管理领域的立法与修法,要有正确的指导思想。

我多年来一直关心和关注城市小区管理与相关的法规问题。2009年,我即向市人大法工委提交过制定《业主委员会组织条例》的建议,希望通过改革破解成立业主组织难的问题,以落实中央历来倡导的推进社会基层自治、让群众自我管理的精神。去年底,得知我市物业管理条例的修订列入今年的立法计划后,我们立即组织开展这方面的工作,收集和研究各地的相关法规,到一些小区了解成立业委会和业委会的运行情况,到深圳建设局物业处和深圳业主联合组织“深圳透明和谐社区促进中心”(即深透社)作了调研,先后开过三次专题研讨会,听取相关专业的教师、律师、业主、业委会主任、居委会和建设部门的意见,规模最大的会议有40多人参加。为了切实摸清珠海的业主组织建设严重落后的原因,我们又直接参与远大美域和海怡湾畔两个小区成立业委会的具体过程,原准备待这些工作告一段落后再写出详细的建议提交市法制局和法工委。

我们珠海的业主组织建设是严重落后的。据报道,城市小区建立业主委员会的比例,全国平均水平大约为30%(据2015年7月的一则报道,中国物业管理协会会长沈建忠说,我国业主委员会的成立率不到50%),上海为80%,北京为40%,广州为25%,深圳为30%,中山约为40%,顺德为58%,而珠海的比例是16-18%,不但远远低于各大中城市,甚至只有全国平均水平的二分之一!业主组织的成立与运行,是一个地方的基层自治、社会建设、社会文明和是否有基本的社会公平正义的重要标志。业主组织的这种状况,不但严重地影响业主即最广大人民群众的切身利益,损害珠海的城市形象,更隐藏着因为社会矛盾不能通过群众自治得到缓和和化解而不断积累的巨大风险。如果我们确信推进城市社区的居民自治、推进业主组织的建设、保障业主的合法权益在政治上是正确的,就要努力去推动这种状况的改变。

通过各地法规的比较、各地经验的研究,特别是通过参与远大美域小区建立业主组织的具体过程,我真切地认识到,珠海业主组织发展的落后,主要原因有三个方面:

(1)政府没有明确地把推进业主组织建设作为一项重要任务,没有象深圳等许多地方那样,把建立业主组织的比例列为基层政府的考核指标,以便促使有关部门、居委会、社区工作站都来积极推动和帮助业主成立业委会。这是本市居民小区成立业主委员会比例严重落后的主要原因。小区业主组织是社会建设的基本元素和基础。政府与主管部门的态度,表明政府对行政部门在物业管理领域的基本职能是“保障业主对物业依法享有的管理权”认识不清,没有把促进业主组织建设作为加强社会建设的基础工作来做。

(2)基于以上原因,在有关法规存在冲突的情况下,政府主管部门选择适用从严的而不是从宽的法律规定。如现行《珠海市物业管理条例》规定,发起召开首次业主大会,不分情况,均须20%业主联名,这个规定不符合《广东省物业管理条例》的相应规定;市政府去年6月制定的《珠海市业主大会和业主委员会指导规则》已经作了改正,但是,作为政府工作部门的建设局并不执行市政府的文件,而是继续执行均需20%业主联名的规定。

(3)同样基于以上原因,主管部门不但选择性地执行法律,更在各个具体环节上附加各种条件和程序,使得成立业主组织的每一步都极为艰难。比如,发起召开首次业主大会,不但要求必须有20%的业主联名,还要求业主提供房产证和身份证复印件。今天这个社会,谁愿意提供这样的证明文件?联名信递上去以后,政府主管部门通常交给居委会核实真假,居委会又让物业公司去核实,物业公司就怕业委会成立以后炒了它呢,能赞成和帮助成立业委会吗?这自然要闹出不少的对立和笑话。又比如推荐业主大会筹备组成员,市政府规定一家一票、一票投一人。投票时却附加规定:必须投本楼栋、本区域的人,跨楼栋、跨区域的票无效。大部分业主连对门的人都不认识,如何达到这样的要求?投票时的身份审核与验证之严格,更是手段落后、不合情理。对政府部门来说,这似乎没有什么错,只是照常识、照传统办事而已;对群众来说,就认为他们处处受到“刁难”。这就可以解释,为什么成功建立的业委会往往比较激进,因为成立业委会的门槛太高,难度太大,只有那些矛盾最尖锐的小区业主才有足够的动力去冲破这些困难。

业主组织建设与业主自治,是城市社会建设的重要基础。珠海作为国家的社会建设示范市,理应走在前列,而现实却是严重的落后。如果我们想改变这种状况,就要深刻认识促进业主组织建设、推动业主自治对于保障公民权利、推进社会建设的重大意义,要从完善立法和改进政府工作两个环节入手,尽快改变当前的局面。在物业立法的基本理念与宗旨问题上,必须明确:小区的房屋所有权和土地使用权属于业主所有;小区管理权是物权的自然延伸,老百姓管理自己的房子和院子,是天经地义的。物业管理立法必须明确地、坚定地以维护和实现业主的合法权益为核心。对业主(这就是城市里最广大的人民群众)的权利,不允许在上位法以外加以任何的克减和限制,否则不但有悖法理,损害人民群众的利益,导致严重的社会不正义,而且也威胁社会稳定。《珠海经济特区物业管理条例(征求意见稿)》存在的许多错误,根源恰恰就是这个基本立场的错误。

二、我们不赞成废止现行条例,另起炉灶,动用特区立法权,重新制定一个新的物业条例,因为这样做,缺乏充分的理由与依据。

首先,现行条例除个别地方(主要是要求召开首次业主大会需要20%业主联名提起)外,总体上与上位法保持了高度的一致,与兄弟省市的同类法规相比也不落后,只需要作少量的、必要的修订即可。执行中遇到的具体问题,可以通过政府规章加以规范和调整。没有必要动用大量立法资源去制定一个新条例。

特区立法权是我们特有的宝贵资源,其使用既要积极,更要慎重。什么情况可以动用特区立法权呢?我认为主要是以下三种情况:(1)没有上位法;(3)上位法严重陈旧和落后,而且其陈旧和落后在相当范围内已达成共识;(3)特区需要推出重大的改革与创新,这种改革与创新应当是正方向的,即使社会和市场更加开放、人民的权利更有保障、公权力更有约束,而不是相反。物业管理的立法领域,不存在以上三种情况的任何一种。

如果动用特区立法权为一部不少规定违反上位法、限制公民和业主基本权利的法规背书,就会严重损害特区立法权的声誉与权威。这是不可取的。《征求意见稿》的起草者,只所以要把《珠海市物业管理条例》改为《珠海经济特区物业管理条例》,其目的很明显,就是要用“特区立法权”为其大量违反上位法的规定背书。

三、(征求意见稿)存在着一系列严重违背上位法与政治法律常识的错误。

第一, 第26条关于召开首次业主大会均须有20%业主联名提起的规定,违反上位法,必须取消。

《征求意见稿》“第二十六条  [首次设立业主大会的要求] 物业管理区域内,符合下列情形之一的,百分之二十以上的业主可以联名向街、镇提出设立业主大会的书面要求:(一)已交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积或者先期开发部分建筑面积百分之五十以上的。(二)首套房屋出售交付使用超过二年,交付使用的建筑面积已达物业管理区域总建筑面积的百分之三十以上的。”

这就是说,前面两种情况,都必须有20%以上业主联名提起。上位法是如何规定呢?

《广东省物业管理条例》第十三条:“百分之二十以上业主可以联名向街道办事处、乡镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。

已交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积百分之五十以上的,业主可以向街道办事处、乡镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。

符合前两款情形之一的,街道办事处、乡镇人民政府应当在三十日内会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门指导、协助业主推荐产生业主大会筹备组。 ”

这就是说,如果交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积百分之五十以上的,有一名业主提起就可以了;如果交付面积不到50%,则要20%业主提起。深圳、广州都是这样执行的。绝大部分小区都是在交付50%甚至更多以后才可能有业主提出成立业主委员会的问题,因此,省里的法规实际上没有设定门槛。

全国其他省市为了促进业主组织的建设,对于交付50%的小区成立业委会,都没有设定门槛,或设定极低的门槛。如上海、浙江没有设定门槛,北京只需要5%的业主联名提起。江苏规定,由建设单位提起或十人以上的业主公开联名提出即可,看看人家多么宽松!为什么呢?业主组织是社会基层自治组织,没有基层自治组织,群众的利益如何保护?社区矛盾如何化解?政府面对成千上万的散户如何实施有效的管理?

但是,恰恰在这个最重要的问题上,现行的《珠海市物业管理条例》违反了上位法,成为我市业主组织建立的主要法律障碍。

《珠海市物业管理条例》第十四条规定:“ 物业管理区域符合下列情形之一的,可以按照本条例规定,召开首次业主大会会议,成立业主大会,选举产生业主委员会:(一)房屋出售交付使用的建筑面积达到物业管理区域总建筑面积的百分之五十以上;(二)首套房屋出售交付使用超过两年,交付使用的建筑面积达到物业管理区域总建筑面积的百分之三十以上。”

第十六条规定:“经交付使用建筑面积的全体业主户数的百分之二十以上书面同意,业主可以采用书面方式向街道办事处或者镇人民政府提出召开首次业主大会的要求。”

按照现行《珠海市物业管理条例》的规定,上述两种情况都可以召开首次业主大会,但均须20%业主联名提起。这个门槛的设定,显然违反了省里的物业条例,为发起成立业主组织设定了全国最高的门槛。多年来,主管部门就是依据这一条,再附加以联名业主必须提供房产证和身份证以验证身份、让物业公司去核实等做法,使许多小区成立业主组织的努力胎死腹中。这是阻碍我市业主组织发展的主要法律障碍。本次修法,理应按照上位法的规定进行修改。

《征求意见稿》在明知上述规定不符合上位法、理应修改的情况下(因为去年6月市政府颁布的《珠海市业主大会和业主委员会指导规则》已经作了纠正),反而更加明确地规定,不论何种情况,召开首次业主大会,均须20%业主联名,这是完全错误的。

第二, 《征求意见稿》第29条、第49条关于5年内连续三个月或累计6个月拖欠物业费的业主,没有当选为筹备组成员和业委会委员资格的规定,非常武断,不合情理,且无上位法依据,构成对业主权利的侵犯。

各级上位法对业主大会筹备组成员的资格并无任何规定。我们只看对业委会成员资格的限制:

建设部2009年制定的《业主大会与业主委员会指导规则》第二十条规定:“业主拒付物业服务费,不缴存专项维修资金以及实施其他损害业主共同权益行为的,业主大会可以在管理规约和业主大会议事规则中对其共同管理权的行使予以限制。”

《广东省物业管理条例》第三十条规定:“业主委员会委员应当遵守法律法规和管理规约,不得有下列行为:..(四)违反物业服务合同拒不交纳物业服务费用

《珠海市管理管理条例》第三十条规定:“ 业主有下列情形之一的,不得成为业主委员会委员:……(二)连续三个月以上或者累计六个月以上拖欠物业管理服务费用或者物业维修费用且在选举前仍未补缴的

显然,建设部认为,小区管理的原则是业主自治,对于违反团体义务与道德的行为,应由团体进行规约,而不应由政府从外部进行干预。省里的条例有规定但不具体;本市的现行条例有了拖欠程度的规定,但是追溯时限不明,很难执行。实际工作中,选举时补缴了就不受影响,《珠海市业主大会和业主委员会指导规则》也是这样规定的。

全国许多地方的物业法规并不对业委会成员资格作如此的限定,更没有哪个地方规定拖欠物业费即失去进入筹备组的资格。为什么呢?这是因为,业主的此种权利基于物权,物权在,相应的权利就不能轻易取消或限制;除非被法律剥夺,地方法规无需限定或无权界定。如果说,拖欠物业费,损害了其他业主的利益,理应限制,那么,为什么许多地方都不作规定呢?《江苏省物业管理条例》规定,“无故欠交物业服务费或者专项维修资金的人才失去进入业委会的资格。拖欠物业费主要发生在前期物业管理阶段,情形复杂,有的是因质量问题业主不收楼而开发商把交纳物业费的义务强行转到业主名下;有的是物业服务不到位,业主赌气有意拖欠;有的则属于疏忽大意。许多业主并不在小区常住,绑定的银行卡上没钱了,自己不知道,三个月过去了,物业也并不催收,形成拖欠,这是非常常见的现象。

一个人五年前有意或无意、因故或无故拖欠了物业费,竟然在5年后失去了基于物权的业主组织的被选举权,真是太荒谬了!党员5年前犯错误受了处分,5年后还有选举权和被选举权呢!公民除非被司法机关剥夺政治权利,也不会因为5年前的过错或过失而被剥夺被选举权。拖欠物业费上溯5年这样的规定,貌似有理,实则轻率、武断、专横,这样的“创新”是要贻笑全国的。如果我们制定了这样的规定,以后珠海的开发商完全可以在前期物业合约中规定:“按照珠海特区的地方法规,无论何种情况拖欠物业费者,将会在五年内被剥夺业主组织的被选举权”,那真是太给力了!

如果《征求意见稿》规定的筹备组成员的各项条件,平等地适用于全体成员,而不仅仅是筹备组中的业主代表,那么,哪个部门去依据这些条件对担任筹备组组长的政府代表和开发建设单位的代表进行审查呢?

第三、《征求意见稿》第38条关于业主代表转交材料数量的限制流于荒谬。

《征求意见稿》“第三十八条  [业主代表] 业主人数较多的,可以以幢、单元、楼层等为单位,推选一名业主代表参加业主大会会议;但一名业主代表的业主数量不得超过三个。推选业主代表参加业主大会会议的,业主代表应当于参加业主大会会议前,就业主大会拟讨论的事项征求其所代表的业主意见。凡需要投票表决的,业主填写书面意见后,由业主代表在业主大会投票时代为提交。”

关于“业主代表”,建设部《业主大会与业主委员会指导规则》是有规定的:“第二十七条 物业管理区域内业主人数较多的,可以幢、单元、楼层为单位,推选一名业主代表参加业主大会会议,推选及表决办法应当在业主大会议事规则中规定。”“第二十八条 业主可以书面委托的形式,约定由其推选的业主代表在一定期限内代其行使共同管理权,具体委托内容、期限、权限和程序由业主大会议事规则规定。

按照建设部这个指导性的规定,业主可以选举或向业主大会派出代表,即业主大会可由全体业主亲自参加,亦可部分地或全部地由业主代表组成;业主代表可以“在一定期限内代其行使共同管理权”。建设部的这一规定,可以成为设立业主代表大会的依据。业主代表的这一地位与职权,由业主大会议事规则约定,而不宜由政府直接规定

《广东省物业管理条例》第二十条规定:“业主可以幢、单元或者楼层为单位,推选业主代表参加业主大会会议。”但是,它把业主代表的职能限定为代替业主转交业主签过字的表决票。这一规定就与建设部的文件不符了。但是,它的第二十一条规定:“业主可以委托他人参加业主大会会议。业主委托他人参加业主大会会议的,应当出具书面委托书,载明委托事项、委托权限及期限。”《珠海市物业管理条例》的规定与省里的条例一致。代表即是受委托人,从中仍然可以导出与建设部的规定相一致的业主代表的职能。

《征求意见稿》第三十八条既规定“业主人数较多的,可以以幢、单元、楼层等为单位,推选一名业主代表参加业主大会会议“,又规定”一名业主代表的业主数量不得超过三个“。不是因为业主人数多才推选业主代表吗?替同一楼栋的人转交个材料为什么又不能超过三人呢?逻辑都混乱了!

第四,《征求意见稿》删除了现行条例中的“推定原则”,增加了业主大会成功召开和作出决定的困难,是立法创新上的倒退。

按照建设部和省里的条例,业主大会作出决议,至少需要50%的业主同意。小区常住业主少,达到50%的业主出席率已经很难,更不要说必须取得50%业主同意了。为了解决这个难题,市人大法工委进行了大量的调研,在2007年制定的《珠海市物业管理条例》中作了一个重大创新,创造性地确立了“推定原则”《珠海市物业管理条例》第二十四条规定:业主大会的“公告期限届满,业主未进行投票或者未向业主代表提交书面意见的,除筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金以及改建、重建建筑物及其附属设施事项外,其余表决事项,推定该业主表示同意参与投票的多数人的意见。”这种“推定”原则虽然不合上位法,但是,它符合民主决策的一般原则,因为“推定原则”的前提是业主出席率超过50%,会议有效。它同时又规定,特别重要的事项不实行推定原则,保护了业主最重要的权力不受侵犯。实行近十年,并无重大异议。“推定原则”在各地已被大量使用。抛弃这项原则,是立法创新上的倒退。

第五、《征求意见稿》第44条、第49条,两处规定筹备组中的业主代表不得被推荐为业主委员会委员候选人,侵犯业主的合法权利。

推荐哪位业主作为自己的代表进入筹备组,选举谁进入业委会,完全是业主的权利,政府无权强行剥夺业主的选举权和被选举权。为什么参与发起成立业主委员会的人,不得通过选举进入业主委员会?依据何在?其实没有任何依据。

我们冒昧地揣测,《征求意见稿》的起草者可能认为,允许筹备组中的业主代表进入业主委员会,他们就可能在筹备阶段设定的制度安排中为扩大业主委员会的权力作出预先安排,影响以后业委会的公正运作。其实,更可能的考虑是,起草者是不是想借助这个条款,把那些“鼓动”成立业委会的“积极分子”排除在业委会之外,从而削弱各小区成立业委会的动力?前一考虑,可能有些道理,但政府无权作出这样的规定,因为地方法规没有任何限制和减损人民权利的权力;如果是后一种考虑,则属于无视法律与政治常识小手腕,难登大雅之堂。
    第六、《征求意见稿》第52条剥夺了业主组织在政府指导和监督下自行组织换届的权利,是对业主权利和业主自治原则的侵犯。

第五十二条规定:“业主委员会应当在任期届满前一百八十日书面报告街、镇,提出换届选举意见。街、镇应当按照召开首次业主大会会议的程序,成立业主大会筹备组,组织召开业主大会进行换届选举。”按照这一规定,业主委员会、业主监事会等业主组织的换届工作将由街、镇政府直接操作。这一规定既违反上位法,又不符合业主自治的原则。

建设部业主大会与业主委员会指导规则》第四十七条规定:“业主委员会任期届满前3个月,应当组织召开业主大会会议,进行换届选举,并报告物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府。”

《广东省物业管理条例》第三十四条规定:“业主委员会任期届满三个月前,应当组织召开业主大会会议选举产生新一届业主委员会。业主委员会任期届满仍未组织召开业主大会会议进行换届选举的,业主可以向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府提出协助要求,街道办事处、乡镇人民政府应当给予协助。”

现行《珠海市物业管理条例》第三十四条规定:“业主委员会每届任期不超过五年,业主委员会应当在任期届满前至少提前六十日书面报告街道办事处或者镇人民政府,提出换届选举意见,组织召开业主大会进行换届选举。业主大会议事规则对任期另有规定的,从其规定。”

建设部和省市的现行条例都体现了对业主权利与业主自治原则的尊重,也体现了政府对业主组织的指导和监督职能。《征求意见稿》的起草者违反上位法的一致规定和业主自治的常识,直接地、粗暴地取消业主组织在政府指导和监督下自行组织换届的权利,让基层政府直接介入和处理社区的重大事务,这种扩大公权、包揽基层社会事务、压缩人民权利的政治思维,与党的十八大确定的改革方向背道而驰。

与上述问题相类似的,还有第五十一条对业主委员会委员资格终止问题进行审定的权限规定。业主委员会由业主大会选举产生,业委会成员的资格与有关争议,自然要由业主大会裁定。《征求意见稿》剥夺了业主大会的此项权力,将这项权力收归街、镇政府。

第六、《征求意见稿》取消了各级上位法中 “占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位,属于业主共有”的明确规定,必将引发社会的普遍不安与疑惑,并为开发商侵占业主利益留下可乘之机。

《物权法》第七十四条规定:“占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位,属于业主共有。”

《广东省物业管理条例》第五十三条明确规定:“利用物业管理区域属于业主共有的道路、绿地或者其他场地作为停放车辆的车位或者利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的,应当征得相关业主和业主大会的同意,并依法办理相关手续。所得收益依法归全体业主共有。 ”

珠海市物业管理条例》第四十条规定:“占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位,属于业主共有。”

占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位的所有权,是业主的核心利益之一,为社会和广大群众高度关注。各级上位法的规定十分明确,不含糊,无争议。《征求意见稿》令人不可思议地明确删除了上述规定,而且在第六十二条规定:“建筑区划内,规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要,其归属由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定”。这是否意味着开发商可以在“建筑区划”的任意地方包括本属业主公有的空间与绿地上兴建停车位,然后出售或出租给业主?

尽管从《征求意见稿》第61条、第131条的文字中仍然可以推断出“占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位属于业主共有”的结论,那么,一项涉及千百万人重大利益的法律规范、最重要的权属规定,难道不需要明示,而要让老百姓去“推断”吗?新法有什么必要明确取消涉及广大人民群众核心利益、社会广泛关注、现行规定非常明确且无争议的重大权属规定呢?为什么要挑动社会大众最敏感的神经呢?

起草者可能辩解说,这个问题,上位法规定了,地方法规没有必要重申。的确,上位法有明确规定的,下位法可以不重复,但是,对上位法的某项规定中的内容,如果下位法作了选择,有的内容作了重申,有的内容不作重申,就可能构成对法律规范的明确修改和隐性修改。《征求意见稿》的做法,客观上构成了法律规范的隐性修改。

七、《征求意见稿》大幅度压缩业主委员会用房,减少开发商的负担,损害业主的利益,社会不可能接受,亦严重影响政府的形象。

《广东省物业管理条例》第三十八条规定:“建设单位应当按照不少于物业管理区域总建筑面积千分之二的比例,在物业管理区域内配置物业服务用房,最低不少于五十平方米,最高不超过三百平方米;其中,业主委员会办公用房最低不少于十平方米,最高不超过六十平方米。分期开发建设的物业,建设单位应当在先期开发的区域按照不少于先期开发房屋建筑面积千分之二的比例配置物业服务用房。”明确规定“物业服务用房的所有权依法属于全体业主,专用于物业管理服务工作,不得挪作他用”
   《珠海市物业管理条例》第四十三条规定:建设单位应当按照不少于物业管理区域总建筑面积千分之二的比例,在物业管理区域内配置物业服务用房,最低不少于五十平方米,最高不超过三百平方米;其中,业主委员会办公用房最低不少于十平方米,最高不超过六十平方米。分期开发建设的物业,建设单位应当在先期开发的区域按照不少于先期开发房屋建筑面积千分之二的比例配置物业服务用房。”省市现行法规的规定基本一致。

《征求意见稿》第六十四条规定:“ 开发建设单位应当按照不少于物业管理区域总建筑面积千分之二的比例,在物业管理区域内配置物业服务用房,最低不少于五十平方米;其中,业主委员会办公用房最低不少于十平方米,最高不超过二十平方米。”请问,起草者有什么理由、有什么必要作出与上位法不同的新规定,特别是把由开发商建设、属于全体业主共有的业主委员会用房屋从最高60平米改为20平米呢?如果老百姓说,这一改动确切地证明了政府和开发商是一家人,是为开发商服务的,你又如何回答呢?

第八、强制物业公司加入物业管理行业协会,赋予行业协会巨大的行政权力,侵犯了物业企业的合法权利,破坏法制化的营商环境,必然导致新的腐败。

《征求意见稿》第68条规定:“ 物业服务企业应当自取得物业服务企业备案证明之日起三个月内加入市物业管理行业协会”。第69条规定:市物业管理行业协会有权“对违反法律、法规规定和行业规范,侵害业主合法权益的,应当要求其改正;情节严重的,给予警告、业内通报批评。”“受到市物业管理行业协会警告、业内通报批评和公开谴责的物业服务企业,六个月、一年、二年内不得参加物业服务招标投标,业主大会可以提前解除与其签订的物业服务合同。”“受到市物业管理行业协会警告、业内通报批评和公开谴责的物业服务从业人员,物业服务企业六个月、一年、二年内不得聘用在特区其从事物业管理相关工作。” 第124条规定:物业服务企业未加入市物业管理协会的,由区物业管理行政主管部门责令限期一个月内改正;逾期未改正的,按逾期月数每月处以一万元罚款。”

中央政府三令五申不许强迫企业加入行会协会,为什么起草者置若罔闻,同时授予行业协会如此巨大的行政权力,甚至有权把物业企业和从业人员赶出市场?按照上述规定,一个行业协会变成了也许比政府还要强势的行政机构,这是不是起草者利用重新制定法规的机会,增加和扩大部门的权力,而不惜损害珠海正在努力建设的法制化的营商环境?

第九、《征求意见稿》有滥用诚信管理的倾向。

《征求意见稿》第十三条规定:“市、区物业管理行政主管部门应当建立物业服务企业、物业从业人员、业主以及非业主使用人诚信体系。对于不按时缴纳物业管理费、物业专项维修资金以及相关分摊费用的业主或者非业主使用人,市、区有关部门应当将相关信息依法予以公示并纳入个人征信系统。”

诚信管理是近几年发展起来的重要的社会管理手段,相关的具体操作规范并不成熟。诚信管理涉及对人的权利的限制,使用要极为慎重。如果没有合乎公平正义和社会公德、获得社会公认的公开标准并经权威部门裁定,任何部门都有权把他们认为违反诚信的个人行为记入诚信系统,用来限制他人的权利,这样的诚信系统,就会蜕变为社会压迫的工具。

正如前面讲到的不能因拖欠物业费就剥夺业主的被选举资格时已经说明过的,拖欠物业费等费用的情况非常复杂,不能作简单化的处理。既规定五年内拖欠过物业费将被剥夺在业主组织中的被选举权,又不问任何缘由地把拖欠物业费的行为记入城信系统,以再次排除业主参与业主组织的权利和限制业主的其他权利,仅此这两项,将会何等地强化开发商和物业公司的权力!在目前珠海的物业小区绝大部分由开发商或与开发商有密切联系的物业公司实行前期物管的情况下,不知道会有多少业主将因此项规定而受到不公平的待遇!

其实,在现实生活中,我们都知道,最常失信的是开发商,而不是业主。《广东省物业管理条例》第四十一条规定:“物业管理区域尚未出售或者已出售但尚未交付给物业买受人的物业,其物业服务费用由建设单位按照该物业区域同类物业的标准全额交纳。建设单位出售物业时,不得承诺或者约定减免物业服务费用。建设单位已经承诺或者约定减免的物业服务费用,由建设单位承担。”现实中,有多少开发商为“尚未出售或者已出售但尚未交付给物业买受人的物业”缴纳物业费?有多少开发商还在以承诺减免物业费作为买房的诱饵?这些都会记入诚信系统吗?不会,因为《征求意见稿》里的有关条款根本没有提到开发商的这类问题。

《征求意见稿》的错误和缺陷很多,我只挑出这些最明显、最突出的加以批评。其他的问题,尚待社会大众和有识者进一步指出。

对比上位法和现行的《珠海市物业管理条例》,把《征求意见稿》涉及业主权利限制与调整的新的规定串联起来,就可以清楚地看出,起草者废止现行条例,制定新条例的主要目的,是借助公权力和特区立法权,在各个环节上进一步限制和压缩业主的权利。

《征求意见稿》存在的问题,不是个别的缺点和错误,也不是立法技术问题,而是立法的基本指导思想、基本立场存在严重偏差。它在政治上不符合党的十八届四中全会精神,严重缺乏对公民权利、业主权利的基本尊重,缺乏对上位法的基本尊重;不顾基本的政治与法律常识,无视大部分小区因缺乏业主组织而长期存在业主与物业公司地位“倒置”的基本事实,企图用公权力全面介入与直接管理无数个城市小区,并使利益关系进一步向开发商和物业公司倾斜,这只能导致目前物业小区已经积累的矛盾进一步发展和激化,加剧小区管理领域的社会矛盾与社会不公,损害最广大人民群众的利益,威胁和破坏社会的和谐与稳定,背离了公平正义的立法品格和党和人民政府的宗旨。

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求立法工作,要“依法保障公民权利,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实,实现公民权利保障法治化。增强全社会尊重和保障人权意识,健全公民权利救济渠道和方式。”“完善和发展基层民主制度,依法推进基层民主和行业自律,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”业主不但是公民,而且是小区房屋的所有人和土地的使用人。业主就是最广大的人民群众。物业管理立法要贯彻中央精神,就是要明确地、牢固地以维护广大业主的权利为核心,让老百姓自己管理自己的房子、自己的院子、自己的社区。背离这个基本精神的立法,政治上、方向上就是错误的,社会不会接受,老百姓不会答应。

基于上述理由,作为一名业主、公民、法学教师,也作为市人大常委会法律顾问、市立法咨询服务基地主任,我强烈建议市政府、法制局:搁置《珠海经济特区物业管理条例(征求意见稿)》;要完善地方物业管理立法,对《珠海市物业管理条例》进行修订即可。如果以《征求意见稿》为基础重新立法,将会导致特区立法的极大倒退,导致不必要的社会冲突和社会风险,损害经济特区应有的民主、法治、开放、文明、进步的形象。

                           北京师范大学政府管理学院教授

珠海分校法律与行政学院院长

                            珠海市人大常委会法律顾问    

                            珠海市立法咨询服务基地主任

                                于  风  政

                                2016521日